Skolans möjligheter att ingripa mot droger beskärs
Två domar i högsta förvaltningsrätten i mars 2016 mot Linköpings kommun riskerar att leda till att skolans möjligheter att ingripa mot och hjälpa elever som använder narkotika beskärs. Som en konsekvens av domen har Uppsala kommun beslutat lägga ner en sedan 20 år fungerande modell där skolan kunnat hjälpa elever snabbt och enkelt. Skolan ska inte längre kunna ta initiativ till samtal och drogtester. Nu tvingas man i stället gå en lång och osäker omväg via socialtjänsten. Liknande modeller i andra kommuner riskerar samma öde.
Uppsala kommuns beslut gäller principiella frågor om skolans respektive socialtjänstens ansvar och befogenheter när det gäller tidiga insatser mot elevers narkotikabruk och frågan om hur skolan får använda drogtester.
Frågan är om Uppsala kommuns tolkning av domarna mot Linköping är riktig eller vissa tidiga insatser trots allt kan göras på skolans initiativ utan en föregående anmälan och bedömning av socialtjänsten. Om Uppsala kommuns tolkning är riktig och skolan därmed fråntas möjligheten att själv agera annat än genom en orosanmälan behöver lagen förändras.
Uppsala kommun säger också i sitt beslut att skolan inte ska initiera eller föreslå drogtester i samband med misstankar och oro, det kan endast socialtjänsten göra. I sitt beslut hänvisar Uppsala kommun till Skolinspektionen som avråder skolan från att använda drogtester.
Domarna mot Linköpings kommun
Domarna i högsta förvaltningsrätten gäller Linköpings kommun som överlåtit bedömning av enskildas behov inom hemtjänsten och boendeinsatser till personer med psykisk funktionsnedsättning till privata utförare utan att någon biståndsbedömning gjorts av socialtjänsten enligt socialtjänstlagen. Kommunen har enligt domen överfört delar av myndighetsutövningen till utförare av insatserna på ett sätt som strider mot gällande lagstiftning. Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är kritiskt och menar att lagstiftningen är föråldrad.
När Uppsalas politiker tolkar domen får skolan problem
I Uppsala kommun har Ungdomsteamet varit en enhet mellan skolan och socialtjänsten, en första station dit skolan snabbt och enkelt kunnat vända sig när det funnits oro och misstankar om att en elev använder droger utan att först gå vägen via socialtjänsten. På Ungdomsteamet har en första kontakt tagits med föräldrarna och eleven erbjudits drogtest och inledande samtal. Vid positivt provsvar eller om eleven valt att inte lämna drogtest har en anmälan till socialtjänsten gjorts för bedömning och vidare utredning och åtgärder.
Erfarenheterna av modellen är överlag positiva, insatsen fungerar, eleverna får tidig och bra hjälp och skolan känner sig trygg. I de flesta fallen är också en tidig, enkel och lättare insats tillräcklig för att eleven ska sluta använda droger.
Med hänvisning till domarna mot Linköpings kommun har nu Uppsala kommun beslutat att ta bort denna första enkla station. I stället ska skolan först göra en anmälan till socialtjänsten som sedan bedömer och utreder behovet av insatser där ett drogtest eventuellt kan bli aktuellt. Man säger vidare att skolan inte bör ta initiativ till drogtester, det kan bara socialtjänsten göra. När det gäller drogtestning hänvisar man även till Skolinspektionen som generellt avråder skolan från att använda drogtester.
Massiv kritik
Kritiken från skolorna i Uppsala och personalen på Ungdomsteamet har varit stark. Förändringen innebär enligt kritikerna en långsammare och mer oförutsägbar hantering som skapar större osäkerhet för skolorna och försämrar insatserna för eleverna. Många riskerar att få vänta mycket längre på hjälp, många ungdomar och familjer riskerar att bli utan hjälp.
Detta är särskilt allvarligt då vi vet att användning av narkotika, främst cannabis som är vanligast, påverkar den unga hjärnan negativt och ökar risken för skolk, dåliga betyg och avhopp från skolan. Det medför även en ökad risk för skador och olyckor vid praktiska moment och praktik i gymnasieskolans yrkesutbildningar. Att förebygga och tidigt uppmärksamma narkotikabruk, bryta detta och ge stöd och hjälp till eleven är därför av mycket stor betydelse för den enskilde och för samhället.
Ge skolan och elevhälsan större befogenheter och ansvar
Mot bakgrund av domarna mot Linköpings kommun och beslutet i Uppsala kommun måste frågan ställas om det rimligt att skolan fråntas möjligheten att intervenera på annat sätt än genom en anmälan till socialtjänsten? Om inte, hur bör ansvarsfördelningen mellan skolan och socialtjänsten se ut och vilka befogenheter bör skolan ha?
Uppsala kommuns tolkning av Linköpingsdomarna innebär att skolan fortsättningsvis helt måste överlämna ansvaret för eleven och insatserna till en annan myndighet utan att själv kunna påverka och kontrollera insatsen. Skolan ska inte ta några initiativ till drogtestning eller samtal utan endast göra en anmälan till socialtjänsten som bedömer behovet av insats.
Problemet är att samverkan mellan socialtjänsten och skolan ofta brister, ett ”glapp” uppstår i kommunikationen till följd av sekretess, lång tid kan gå och skolan hamnar i ”osäkert läge” utan att veta om socialtjänstens insatser fungerar eller om eleven verkligen är drogfri. I en del kommuner och periodvis kan samverkan mellan skolan och socialtjänsten fungera bra där man upprättat gemensamma rutiner och modeller. Oftast finns dock problem.
I en undersökning av skolans syn på samverkan med socialtjänsten illustrerar följande kommentarer problemet:
”Det är alltid svårt att samverka med en myndighet som aldrig säger någonting till dig. Vi ger information till socialtjänsten, men får ingen feedback så det blir ingen samverkan i ordets rätta bemärkelse.”
”Vi har jobbat med detta i flera år. Vi skickar iväg barn till drogtester men vi kan inte få besked på om barnen varit där eller ej.”
”När eleverna är över 18 så är det mycket svårare att få kontakt med socialtjänsten och det känns som att problemen inte tas på samma allvar när eleverna är över 18.”
”De har olika syn på narkotika och brister.”
Bäst förutsättningar för att lyckas med den tidiga insatsen har skolan och elevhälsan som står eleven närmast och har en relation till eleven. En bättre ordning är därför att ansvaret för den tidiga interventionen och insatsen ligger på skolan och elevhälsan. Det gäller drogtestning, föräldrakontakt och samtal. En för skolorna gemensam enhet och resurs som Ungdomsteamet i Uppsala kan vara ett sätt att organisera detta. Liknande modeller finns i många kommuner. Av avgörande betydelse är att det finns fungerande handlingsplaner och rutiner för samtal, drogtester och föräldrakontakt.
Skolan är elevens arbetsplats, skolan har en direkt relation till eleven och skolan kan agera snabbt utan långa utrednings- och väntetider. Skolan måste därför få makten och kontrollen över den egna arbetsmiljön.
Glappet kan tätas och skolan gå från osäkert till säkert läge. Skolan behöver inte vara hänvisad till en annan myndighets insatser som kan skifta beroende på budgetsituation och inställningen hos chefer och även enskilda socialsekreterare.
I flertalet fall räcker en tidig, enklare insats. Socialtjänsten ska vara en resurs som kan kopplas in när skolan bedömer att mer kvalificerade insatser för eleven och familjen behövs. Socialtjänsten kan därigenom avlastas och istället använda de hårt ansträngda resurserna till mer kvalificerade insatser. Dock behöver ansvaret för och uppföljningen av stödet till eleven fortfarande ligga hos skolan och elevhälsan. Nödvändig kompetens finns inom elevhälsan i form av skolläkare, skolsköterska och kurator.
Att initialt inte involvera socialtjänsten innebär också att tröskeln för och dramatiken kring insatsen sänks. En sådan förändring kräver en förstärkning av elevhälsan.
Detta bör kunna ske inom ramen för nuvarande lagstiftning och uppdrag för skolan och elevhälsan, om inte krävs en förändring av lagen.
Drogtester och sanktioner
En vanligt förekommande ordning i skolan i samband med oro och misstankar om att en elev använder droger är att skolan tar initiativ till ett första samtal och om eleven nekar föreslår att eleven lämnar ett drogtest. Rutinerna för den fortsatta interventionen kan variera mellan olika kommuner och skolor. Ibland görs i direkt anslutning till det första samtalet en orosanmälan till socialtjänsten. I andra fall görs en orosanmälan först om eleven lämnat ett positivt drogtest eller inte vill lämna ett test. Det finns också exempel som Uppsala där man haft en ”första station” som bistår skolan med drogtest, föräldrakontakt och inledande samtal och som därefter gör en anmälan till socialtjänsten.
Uppsala kommun fastslår nu i sitt beslut att skolan inte ska initiera drogtester, det ska endast socialtjänsten göra om man bedömer att detta är motiverat. Utöver hänvisningen till den principiella domen mot Linköpings kommun hänvisar Uppsala kommun i sitt beslut även till Skolinspektionen när det gäller drogtester och motiverar beslutet med att Skolinspektionen avråder skolan från drogtester.
Enligt beslutet finns det alltså två skäl till varför skolan inte ska använda eller ens föreslå drogtest. Det första skälet är att ett drogtest är att betrakta som en individuellt behovsprövad insats inom socialtjänsten och därför måste föregås av en bedömning och utredning enligt socialtjänstlagen. Det andra skälet är att Skolinspektionen generellt avråder skolan från att använda drogtester.
Att Uppsala kommun hänvisar till Skolinspektionen utan att göra en självständig bedömning kan tyckas förvånande. Skolinspektionens tolkning av lagstiftningen, som uppmärksammats i andra sammanhang, är endast delvis korrekt men i övrigt ofullständig, missvisande eller direkt felaktig. Drogtestning måste som Skolinspektionen helt riktigt påpekar ske frivilligt, endast polisen kan ta tvingande drogtester i samband med misstanke om brott. Att Skolinspektionen avråder skolan från att använda drogtester förklaras av att man anser att frivilligheten i praktiken inte kan säkerställas varför alla drogtester är att betrakta som tvingande och därmed strider mot lagen.
Vad Skolinspektionen inte upplyser skolan om är att JO år 2010 i ett fall gällande slumpvisa drogtester vid Brinellgymnasiet i Nässjö kommun underkände Skolinspektionens tolkning av lagen och ansåg att frivilliga slumpvisa drogtester inte strider mot lagen. Varför Skolinspektionen inte upplyser om detta är oklart.
Skolan behöver kunna ta initiativ till och använda drogtester för att förebygga och upptäcka användning av droger. Drogtester är ett viktigt verktyg i det förebyggande arbetet och kan trots vad Uppsala kommun och skolinspektionen säger initieras av skolan.
Vem som utför själva testningen är av underordnad betydelse, det kan vara elevhälsan, en extern vårdgivare eller ske genom socialtjänsten vilket är vanligast när det gäller drogtester vid misstanke. Uppsala kommuns hänvisning till Skolinspektionens råd saknar således betydelse i sammanhanget.
Praktiska moment och praktik
När det gäller praktiska moment och praktik (APL) i gymnasieskolan innebär Linköpingsdomarna och Uppsala kommuns hänvisning till Skolinspektionen ingen förändring. Skolan kan liksom tidigare kräva att eleven lämnar drogtest, både vid misstanke och slumpvist, för att kunna delta i praktiska moment. Detta är idag vanligt förekommande inom gymnasieskolan.
Drogtestet är fortfarande frivilligt, men om eleven inte vill delta i ett drogtest innebär det att eleven inte kan delta i praktiska moment och praktik av arbetsmiljö- och säkerhetsskäl.
Uppsala kommuns beslut om att drogtester endast får initieras av socialtjänsten har inte beaktat gymnasieskolans användning av drogtester i samband med praktiska moment. Varken Uppsala kommuns beslut eller Skolinspektionens avrådan utgör dock något hinder i dessa fall. Frågan är fortfarande vem som kan utföra drogtestningen, men att skolan blir hänvisad att lösa detta på egen hand.
Skolan maktlös när det gäller teoretiska moment
Ett större problem är gymnasieskolans teoretiska moment. En elev som använder eller misstänks använda droger men inte stör undervisningen genom att fysiskt eller verbalt hota, kränka eller störa lärare eller andra elever kan skolan inte ingripa mot.
Ett beslut från Skolinspektionen i augusti 2015 beträffande drogtestning och avstängningar vid Njudungsgymnasiet i Vetlanda kommun visar att skolan enligt Skolinspektionens tolkning av skollagens 5 kap, 17§ i dessa situationer är maktlös.
Röker eleven cannabis på fritiden och till och med medger detta, men själv inte uppfattar det som ett problem och vill lämna drogtest och ta emot hjälp, kan skolan inget göra. Att eleven är kroniskt påverkad om än inte akut påverkad under lektionstid och att detta kan påverka kamraterna, klassrumssituationen, klimatet i skolan och lärandet negativt spelar enligt Skolinspektionen ingen roll.
Inte heller om eleven lämnat ett positivt drogtest och bevisligen använder droger kan skolan göra något. Enligt Skolinspektionens beslut utgör inte detta ”ett konkret beteende som inverkar negativt på andra elevers trygghet varför det inte finns stöd i skollagen att stänga av eleverna.” Skolan kan således varken kräva ett drogtest eller stänga av eleven.
Skollagen hindrar tillämpning av arbetsmiljölagen och barnkonventionen
Skolinspektionen utgår i sina bedömningar endast från grundlagen och skollagen och tar inte hänsyn till annan lagstiftning och hur en avvägning ska göras om olika lagstiftning hamnar i konflikt. I detta fall gäller det arbetsmiljölagen (AML) och FN:s barnkonvention (som väntas bli svensk lag). När det gäller droger och de risker användning av droger kan medföra är AML och barnkonventionen tydliga.
Enligt AML är skolan skyldig att förebygga ohälsa och olycksfall. Arbete ska planläggas och anordnas så, att det kan utföras i en sund och säker miljö. Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall.
Enligt barnkonventionens artikel 33 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, innefattande lagstiftningsåtgärder, administrativa och sociala åtgärder i upplysningssyfte, för att skydda barn från olaglig användning av narkotika.
Någon rättslig prövning av hur dessa lagar och konventioner ska vägas mot varandra har inte gjorts, endast Skolinspektionens tolkning av skollagen ligger till grund för rekommendationerna till skolan. En prövning behöver därför göras och kan bara göras sedan en enskild skola motiverat disciplinära och andra åtgärder med hänvisning till denna lagstiftning.
Syftet med att ge skolan och elevhälsan både större befogenheter och ansvar är inte att stänga av elever utan skapa bättre förutsättningar för att ge elever tidig hjälp. Skolan måste kunna tillämpa arbetsmiljölagen och FN:s barnkonvention och skydda skolmiljön och övriga elever från narkotika. Detta ger en tryggare och säkrare skolmiljö och bättre möjligheter att förebygga missbruk, skolk och avhopp och därigenom bättre förutsättningar för elever att klara skolan. Skollagen så som Skolinspektionen tolkar den hindrar idag skolan från att leva upp till arbetsmiljölagen och barnkonventionen.
Staffan Hübinette